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内容摘要：　国家主席进行国事活动的界限表现在宪法规范体系和实际政治运作中对国家主席的制约。

国家主席进行国事活动的界限表现在宪法规范体系和实际政治运作中对国家主席的制约。

卢梭的社会契约理论、前苏联的法律监督理论及法治的本土资源论等理论，对于我国的行政检察制度有着强大的解释力，也是加强检察机关对行政执法的监督，科学构建行政检察体系的理论基础。宪法第一百二十九条所确立的检察权属于一种一般检察权，人民检察院组织法对于检察权的规定主要体现为立案监督、侦査监督、审判监督以及执行监督等四个方面，并没有对于行政执法活动监督的明确规定。

进入 湛中乐 的专栏 进入专题： 行政检察监督体系 。对于行政执法领域始终存在的重实体、轻程序缺陷，可以通过检察机关对于行政执法活动的监督，实现对行政裁量的有效控制，减少忽视和侵害行政相对人权益情况的发生。人民检察院组织法及行政法上应当增加明确、具体的法律规定，使得宪法赋予检察机关的行政检察权能够得到最终落实，具有可操作性。实际上，在现行的体制之下，各级行政监察机关往往是同级人民政府的一个下属常设机构，在人、财、物各个方面受制于本级政府。然而，从我国检察权与行政权之间的关系出发，行政检察理应具有更加丰富的意蕴。

检察机关进行行政执法监督的客体，即监督对象，应当限定为特定的具体行政执法行为。抽象行政行为本身的专业性和准立法性，使得行政机关的自我审査，以及有限的司法审査成为主要的审査方式。[28]在这种情形下,如果行政机关随意改变其先前的行为,则相对人有权获得利益保护。

2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出了加强法治政府建设的总体要求。在我国行政实践中,随着诸如行政指导、行政契约等新型行政行为的兴起,合法预期保护原则更显示出它的价值。判例表明,即使当事人不知悉有关政策,而行政机关决定不适用该项政策时,当事人的合法预期仍须保护。该学者指出,从司法保护范围的意义上看,一般来讲,要产生合法预期,并使之获得法律上的保护,必须符合相应的标准。

当然从广义上说,对申请人合法预期的程序性保护还包括了行政救济制度。首先,它建立了一个新的司法保护维度。

从英国的判例法看,只要是对个人的清晰的、不含糊的意思表示或者承诺,就足以产生合法预期,不取决于是否存在信赖,或者信赖受损。这是信赖保护所不及的。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益。司法审查的不力则使得该缺陷在实践层面被放大。

[29] 陈海萍:《论行政相对人合法预期利益损害的救济》，《政治与法律》2009年第6期。在合法预期保护作为行政法中的一项重要法律原则已得到大多数国家或地区的认同,以及我国承诺在2020年全面落实依法治国、基本建成法治政府的当下,可以充分运用我国行政法法源形式多样性的特点,通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式,一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑,另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。法国在判例上正式承认合法预期保护尽管较晚,但类似的问题一直受到了较为妥善的赔偿性保护,在这一点上却是英国法所不及的。否则,既对行政相对人有失公允,也是对行政机关过错行为的一种放纵。

[38] (二)违法行政行为、合法行政行为中的合法预期保护 由于行政行为本身的复杂性,合法预期保护原则在具体适用中有时也显得较为复杂。实体性保护又称存续性保护,即允许行政相对人继续享有原行政行为所赋予的利益,或承认行政相对人在原有规则之下的法律状态或法律地位。

随着现代行政法治文化理念的逐步确立以及我国行政法律规范体系的逐步完善,某些法律规范已经显现出对相对人合法预期予以保护的印迹,这体现了我国行政法上合法预期保护的法律化实践的萌芽。所谓行政法律关系主体双方存在混合过错,是指在实施某个行政行为时,行政主体知道或者应当知道不可为而又为之,相应的是行政相对人知道或者应当知道其不该获得某项权利或利益而又接受之。

[19] 同前注[1],余凌云文。在欧洲大陆国家特别是德国、荷兰、瑞士行政法中也有合法预期的概念。从两大法系的行政法治实践看,对行政相对人合法预期的保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。就我国现行法上的行政诉讼制度和国家赔偿制度而言,对信赖利益的保护标准仍限于直接的且现实的损失规定之内。[36] 蒋祎、周芸野:《卫生行政许可中合法预期保护原则的适用初探》，《医院管理论坛》2010年第1期。程序对个人合法预期的保障具体体现在两个方面。

[29]因此就合法预期保护的组成内容来看,申请人拥有的预期利益建立在信赖利益基础之上,若没有信赖利益的投入,则预期利益是不合理的;同时,预期利益涵盖了信赖利益,即若实现了预期利益则信赖利益也得到了回报。不同的保护方式不仅体现了不同的理念,而且有着各自的功能。

[35] 同前注[29],陈海萍文。(四)合法预期保护原则适用的例外情形 合法预期保护原则作为现代行政法的一项基本原则,适用于行政立法(广义上的)、执法、司法各个环节。

比如,行政机关制定政策时就已经说清楚这是临时性的,或者媒体已经披露政府正在讨论修改某项政策,那么,相对人的预期就有可能不是合理的、合法的。[11] 同前注[2],余凌云文。

此外,在有关单行法中也已经显示出合法预期保护原则的端倪。这不仅仅是合法期待原则适用于司法审查的需要,也是维护法治国家法治秩序的需要。[43] 同前注[1],余凌云文。合法预期保护适用于抽象行政行为、具体行政行为以及诸如行政指导、行政契约等新型行政行为,在理论上和实践中已经不存在问题。

其次,它向行政机关提出了一个新的义务要求,使得行政活动始终置于司法的审视之中,从而大大提升行政的理性。Craig就曾说过,信赖,尽管在多数案件中有潜在关系,但却不是必不可少的。

这种将相对人合法预期排除在保护范围之外的制度安排显然不利于塑造现代法治政府的诚信形象。确立合法预期保护原则,不仅有益于拓展行政相对人合法权益的保护范围,对于我国行政法的整体转型也具有至关重要的意义。

相对人的合法预期不仅是一种追求利益的正当体现,而且是现代行政法治条件下一种利益保护模式的拓展与完善。战后,为了约束行政权力,德国的宪法和行政法不断发展,宪法法院日益提倡对公民合法预期的保护,行政法院对公民合法预期的保护也不断扩张,最终德国在1976年的《联邦行政程序法》中通过对撤销授益行政行为的限制,确立了合法预期保护原则的行政法地位。

[32] 同前注[29],陈海萍文。二、行政法上合法预期保护原则的内涵及其起源探寻 正如余凌云教授所指出的:用历史的眼光看,合法预期的总体脉络是由程序性保护发端,向实体性保护走去。程序正义本身并不等于实体正义,程序正当也并不意味着结果当然正当,因此,程序的功能也是有限的。凡是有行政行为的场域均应当有合法预期保护的身影,包括对行政行为的立法规范以及对行政行为的司法监督。

也正因为如此,有时人们往往会先入为主地将合法预期保护等同于信赖保护。完善的行政程序能够使得个人利益在行政程序中受到重视,因公共利益而损害个人合法预期利益的现象就会大大减少,实体保护尤其是补偿性保护的情形也就会随之而大大减少,从而大大降低了行政行为事后补救的成本。

[40]这种情形不同于行政相对人采用欺诈、隐瞒等方式骗取行政主体信任的情形。虽然其与合法预期保护原则所要求的利益保护尚有较大的距离,但至少已经包含了作为合法预期保护基础的信赖利益。

合法预期利益保护上升到治国理政理念之高度,它是真正实现国家长治久安的法治理念。在这种场合所保护的利益我们可以叫做预期利益。